Реформа милиции необходима, но она должна затронуть всю правоохранительную систему в целом
В проекте Федерального закона "О полиции", подготовленном в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 18 февраля 2010 г. № 208 "О некоторых мерах по реформированию Министерства внутренних дел Российской Федерации", много нового и позитивного.
Это и общественный контроль, и повышение публичности и открытости ведомства, и ужесточение отбора сотрудников, и детализация обязанностей будущих полицейских перед гражданами. В то же время, отдельные статьи законопроекта вызывают вопросы и требуют разъяснений. За помощью мы обратились к Юлии Чарноцкой, юристу-эксперту Общественного Совета по развитию малого предпринимательства при Губернаторе Санкт-Петербурга.
- Прежде всего, следует знать, что по новому Закону полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти, с финансированием из федерального бюджета и с жесткой вертикалью управления,при этом состав и структура полиции определяется Президентом РФ.
В соответствие со ст. 3 Законопроекта правовую основу деятельности полиции составляют: Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные законы, закон «О полиции», другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также нормативные правовые акты федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел. В законопроекте исключена ссылка на конституции, уставы, законы и иные, нормативно правовые акты субъектов Российской Федерации, изданные в пределах их полномочий.
Таким образом, при принятии закона в данной редакции, возможность влияния субъектов РФ на деятельность нового органа охраны правопорядка будет практически исключена.
Органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления предоставлено право, лишь осуществлять, расходы на реализацию полномочий полиции по обеспечению законности, правопорядка и общественной безопасности.
В то же время, важным достижением нового закона является наличие в нем статей, по-видимому, призванных обеспечить «закрепление партнёрской, а не доминантной модели взаимоотношений полиции и общества». Так, в соответствии со ст. 5 Законопроекта «полиция осуществляет свою деятельность на основе соблюдения прав и свобод граждан, их законных интересов, уважения их достоинства». Принцип уважения прав и свобод человека и гражданина находит свое отражение во многих статьях действующего Закона о милиции, однако в законе «О полиции» содержится ряд принципиально новых положений.
Например, ст. 8 Законопроекта обязывает руководителей территориальных органов федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел выступать с отчётами о результатах деятельности полиции перед законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации и представительными органами муниципальных образований, а также перед гражданами, а сотрудников полиции, замещающих должность участкового уполномоченного полиции, - перед гражданами, проживающими в соответствующем муниципальном образовании. Статья 9 нового закона определяет, что полиция при осуществлении своей деятельности должна обеспечивать общественное доверие к себе и поддержку граждан, а одним из основных критериев официальной оценки работы полиции является «мнение граждан о деятельности полиции».
Как и Закон «О милиции», новый закон дублирует положения международных стандартов в области прав человека и устанавливает, что милиции запрещается прибегать к пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению. Однако в новом законе законодатель счел необходимым дополнить статью следующим образом: «Сотрудник полиции не должен поощрять и осуществлять любое действие, которым гражданину умышленно причиняются боль, физическое или нравственное страдание в целях получения от него или от иного лица сведений либо признания, наказания его или иного лица за совершенные действия или за действия, в совершении которых они подозреваются». Важно подчеркнуть, что ч. 2 ст. 302 УК РФ устанавливает ответственность за принуждение к даче показаний с применением насилия, издевательств, пытки.
Обязанности полиции зафиксированы ст.12 законопроекта. Отметим, что перечень обязанностей почти не изменился, а некоторые пункты целиком перенесены из старого закона о милиции. Так, полиция, как и раньше, обязана:
- направлять материалы в налоговый орган для принятия по ним решения при выявлении обстоятельств, требующих совершения действий, отнесенных Налоговым кодексом Российской Федерации к полномочиям налоговых органов, в десятидневный срок со дня выявления указанных обстоятельств;
- уведомлять налоговый орган, направивший в соответствии с пунктом 3 статьи 32 Налогового кодекса Российской Федерации материалы для принятия решения о возбуждении уголовного дела, о результатах рассмотрения данных материалов не позднее дня, следующего за днем принятия соответствующего решения.
В целом, обязанности полиции в проекте закона прописаны более детально, чем в действующем до настоящего времени законе «О милиции», что согласуется с задачами, поставленными пред авторами законопроекта Президентом РФ.
Обсуждаемый законопроект затрагивает интересы абсолютного большинства граждан, в связи с чем, особое внимание следует уделить правам, предоставленным в новом законе, самой полиции.
Согласно законопроекту, полиция унаследует от милиции право беспрепятственно пользоваться в служебных целях средствами связи, транспортными средствами, принадлежащими организациям и гражданам, а также право участвовать в налоговых проверках по запросам налоговых органов Российской Федерации. Данное полномочие коррелирует с п. 1 ст. 36 НК РФ, устанавливающей, что ОВД по запросу налоговых органов участвуют вместе с налоговыми органами в проводимых налоговыми органами выездных налоговых проверках. Сотрудники полиции, так же как и милиционеры, сейчас, будут иметь право составлять протоколы об административных правонарушениях, применять предусмотренные законодательством Российской Федерации об административных правонарушениях меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях.
В соответствии с КоАП РФ сотрудники милиции вправе составлять протоколы:
- по административным правонарушениям, дела о которых уполномочены рассматривать органы внутренних дел (милиция) (Перечень этих правонарушений содержит ст. 23.3 КоАП РФ);
- по административным правонарушениям, предусмотренным п. 1 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ. Дела о данных правонарушениях подведомственны не органам внутренних дел (милиции), а иным субъектам административной юрисдикции. Однако сотрудники милиции уполномочены составлять протоколы о совершении указанных административных правонарушений.
Обязательные реквизиты протокола об административном правонарушении, а так же порядок его составления приведен в ст. 28.2 КоАП РФ.
В качестве мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях гл. 27 КоАП РФ предусматривает следующие: доставление; административное задержание; личный досмотр, досмотр вещей, досмотр транспортного средства, находящихся при физическом лице; осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов; изъятие вещей и документов; отстранение от управления транспортным средством соответствующего вида; медицинское освидетельствование на состояние опьянения; освидетельствование на состояние опьянения; задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации; арест товаров, транспортных средств и иных вещей; привод; временный запрет деятельности.
Следует отметить, что новый Закон, наряду с сохранением прежних полномочий сотрудников правоохранительных органов, предусматривает значительное расширение прав полиции.
Так, согласно Законопроекту, с 01.01.2011г., полиция получит право «запрашивать и получать на безвозмездной основе от государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений, организаций, должностных лиц и граждан сведения, справки, документы (копии документов), иную необходимую информацию, а также персональные данные лиц, за исключением случаев, когда федеральным законом установлен специальный порядок получения информации и персональных данных; при осуществлении функций по выявлению, предупреждению и пресечению налоговых преступлений запрашивать и получать от кредитных организаций справки по операциям и счетам юридических лиц и граждан, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица…»
Сотрудникам полиции в соответствии с п. 5 ч.1 ст.13 Законопроекта предоставляется право «беспрепятственно знакомиться в организациях с необходимыми материалами, документами, статистическими данными и иными сведениями, за исключением случаев, когда федеральным законом установлен специальный порядок получения информации».
П. 2. ч.1 ст. 13 нового Закона по сути повторяющий положения, п.2 ст. 11 Закона «О милиции» дает полномочия полицейским «также проверять иные документы».
При этом, Законопроект не разъясняет, что считать: «иной необходимой информацией», «иными сведениями», «иными документами», тем самым сотруднику полиции, предоставляется право самостоятельно определять какую информацию, сведения, документы ему затребовать. Очевидно, что подобные формулировки статей, содержащие «открытые» перечни, оставляют множество места для злоупотреблений.
Полиции так же предоставлено право «производить в соответствии с федеральным законом изъятие документов, материалов, сообщений и предметов».
Важно подчеркнуть, что указанные выше нововведения не означают, что каждый, «проходящий мимо» сотрудник полиции получает право вторгаться на объект и требовать у предпринимателей их документацию. Но в то же время, в Законопроекте нет указаний на то, в каких именно случаях или при наступлении каких обстоятельств полицейский получает право «беспрепятственно знакомиться в организациях с необходимыми материалами….», но очевидно, что нельзя рассматривать отдельно взятый закон (норму закона) в отрыве от остального законодательства, действующего на территории РФ. Положения, ограничивающие полномочия сотрудников милиции по данному вопросу содержаться, например, в Федеральном законе от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", а кроме того в Федеральном законе от 12.08.1995 N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности", Приказе МВД РФ от 01.12.2005 N 985 "Об утверждении Инструкции о порядке приема, регистрации и разрешения в органах внутренних дел Российской Федерации заявлений, сообщений и иной информации о происшествиях".
Новым правом, предоставленным полиции, является формирование ведение и использование банков данных оперативно-справочной, криминалистической, экспертно-криминалистической, розыскной и иной информации о лицах, предметах и фактах; использование банков данных других государственных органов и организаций, в том числе персональных данных лиц, если федеральным законом не предусмотрено иное.
В перечне прав полиции появился пункт позволяющий «применять на срок, не превышающий одного часа, ограничение свободы передвижения граждан на улицах и в других общественных местах для проверки документов, удостоверяющих личность, получения объяснений на месте, решения вопроса о возможности и необходимости применения к гражданам предусмотренных законодательством Российской Федерации мер принуждения, а также для реализации других прав, предоставленных полиции федеральным законом».
Другими словами, у любого рядового полицейского появилась возможность ограничить свободу человека просто забывшего дома паспорт, или показавшегося сотруднику подозрительным.
Проникновение в любое время суток в жилые и иные помещения граждан, на принадлежащие им земельные участки, на территории, земельные участки и в помещения, занимаемые организациями согласно новому закону, возможно с повреждением, если в этом есть необходимость, запирающих устройств, элементов и конструкций, препятствующих входу. При принятии закона в данной редакции, законным основанием для взлома будет «наличие достаточных оснований полагать, что там совершается преступление». Согласно ст. 25 Конституции РФ «жилище неприкосновенно. Никто не вправе проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения. В данном случае проект федерального закона, как и ныне действующий закон «О милиции» соблюдение гарантированных Конституцией свобод ставит в зависимость от оценочных понятий, от квалификации сотрудников полиции, которыми, согласно переходным положениям Законопроекта, автоматически (без переаттестации п.6 ст.56 законопроекта) становятся сотрудники милиции, давшие на то свое письменное согласие.
Согласно новому Закону требования сотрудника полиции, обращенные к гражданам и должностным лицам, и предпринимаемые им действия считаются законными до тех пор, пока в предусмотренном законом порядке не будет установлено иное. В пояснительной записке к проекту федерального закона данное нововведение определено как «презумпция законности деятельности сотрудников полиции». Таким образом, в момент совершения все действия полицейского считаются законными. Заметим, что такое предписание должного поведения опирается на полномочия полиции, и при отсутствии у сотрудника полиции соответствующего права и, следовательно, установленной обязанности гражданина (должностного лица) он не может предъявить ему требование, т.е. вне круга полномочий полиции, требования сотрудника полиции не являются обязательными.
Согласно п.4 ст.14 «Лицо, подвергнутое задержанию, вправе пользоваться в соответствии с федеральным законом услугами адвоката (защитника) и переводчика с момента водворения его в специально отведенное помещение». Здесь имеет место явное нарушение п.2 ст. 48 Конституции РФ: «каждый задержанный, заключенный под стражу, обвиняемый в совершении преступления имеет право пользоваться помощью адвоката (защитника) с момента соответственно задержания, заключения под стражу или предъявления обвинения».
Безусловно, в Законопроекте есть и «положительные» моменты. Так, сотрудникам полиции запретили наносить человеку удары палкой резиновой по голове, шее и ключичной области, животу, половым органам, в область проекции сердца, а также многократно наносить удары в одно и то же место, не допускается и применение водометов при температуре ниже нуля градусов Цельсия.
Новый Закон наряду с государственным контролем за деятельностью полиции и прокурорским надзором, впервые предусматривает общественный контроль. Для этого будут созданы общественные советы при федеральном и территориальных органах полиции, которые будут осуществлять контроль над деятельностью полиции в порядке, определяемом руководителем федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, т.е. руководитель федерального органа полиции сам будет решать как лучше контролировать его структуру.
Новым Законом также установлено, что вопросы, касающиеся организации деятельности полиции, тактики, методов и средств ее осуществления, не являются предметом прокурорского надзора.
Статьей 56 Законопроекта разрешено федеральному органу исполнительной власти в сфере внутренних дел, входящим в его систему территориальным органам, учреждениям и иными организациям до 1 января 2012 года использовать служебные удостоверения, бланки, печати и штампы милиции.
Итак, новый Закон не вносит принципиальных изменений в сферу деятельности органов внутренних дел, структура обязанностей остается прежней, но произошло расширение полномочий полиции, затрагивающие права и свободы граждан. Закон сохранил за полицией «несвойственные функции» (лицензирование, функции ГИБДД, контроль за соблюдением правил регистрационного учета, правилами въезда и пребывания на территории РФ иностранных граждан), ввел понятие «презумпция законности деятельности сотрудников полиции» и весьма сомнительную систему общественного контроля.
Разработка Законопроекта «О полиции» является одним из первых шагов на пути реформирования МВД, но вступление в силу закона в данной редакции не позволит провести реформу эффективно. Очевидно, что реформа необходима, но она должна затронуть не только МВД, но и всю правоохранительную систему в целом.
Все новости